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특집
행정구역 개편이 지방재정에 미치는 영향
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매우 어렵다. 따라서 적절한 선에서 절충을 해야 하는 경우가 대부분이다. 이 두 목표는 개인의
경우나 집단의 경우 모두 중요하지만 개인이 자기와 직접적으로 이해관계가 있는 사안에 대해
의사결정을 하는 경우에는 어디까지나 효율성이 중시된다. 그러나 집단적 의사결정을 하는 경
우 개인은 형평성을 우선시하거나 또는 다수의 침묵을 지키는 사람들(silent majority) 중의 하
나가 되는 경향이 있다. 그 이유는 다양하겠지만 그 중 한 가지는 형평성을 중시하는 정책을
지지하는 경우 개인의 직접적이고, 의식할만한 규모의 물적 손실을 가져오지 않으면서 동시에
내가 무언가 어려운 사람들을 위해 기여를 하고 있다는 자족감을 느끼지만 효율성에 대한 지지
는 개인적인 경우와는 달리 직접적으로 자기 자신에게 가시적인 이득도 돌아오지 않으면서 심리
적인 만족도 없거나 있어도 그리 크지 않기 때문에 그 중요성은 어느 정도 인식하더라도 적극적
인 의사표현을 하지 않고 소극적 자세를 취하게 되는 것이라고 생각된다. 따라서 투표(voting)
등의 방법을 통해 집단 전체의 의견을 수렴하는 경우 거의 대부분 효율성을 중시하는 안건이
형평성을 중시하는 안건에 패배하게 되는 결과를 초래하게 된다. 우리는 흔히 형평성을 중시하
는 정책의 경우 그 시행과정상의 불완전성으로 인해 본래의 목적인 형평성도 높이지 못하면서
극심한 부작용으로 인한 비효율을 초래함으로써 귀중한 재원의 낭비를 가져와 결국 효율성과
형평성 모두 잃게 되는 사례들을 수없이 보아왔다. 따라서 효율성 중시 정책은 소위 포퓰리즘
(Populism)에 연연하지 않는 정책결정자의 의지와 결단이 요구된다. 그렇다고 정치적 ? 사회적
논의과정이 필요하지 않다는 것은 결코 아니다. 체제나 제도의 큰 틀에서의 변화가 이루어지기
전에 반드시 충분한 논의가 있어야 한다. 이미 유사한 경험을 한 외국에서의 성공 및 실패 사례,
변화 후에 예상되는 새로운 문제점의 해결방안 등을 미리 면밀히 검토하지 않은 채 성급히 바꾸
고 나면 그 후에 문제가 발생하더라도 원상태로 되돌리는 것이 불가능하든지 아니면 가능하더라
도 엄청난 대가를 치러야 하는 게 현실이기 때문이다.
본고에서는 행정구역 개편을 둘러싼 온갖 복잡한 문제들은 일단 정치인들이 해결해야 할 숙제
로 남겨둔 채 경제학자의 입장에서 효율성 측면에서 이 문제를 살펴보기로 한다.
Ⅱ. 지방정부 규모에 대한 이론적 논의 재검토
지방정부의 적정 규모에 대한 논의는 중앙정부와 지방정부의 기능과도 직접적으로 연관된다.
일찍이 Musgrave(1959)는 정부가 맡아야 할 주요 경제적 기능으로 효율적인 자원배분, 소득의
재분배를 통한 분배적 정의의 실현, 경제안정 및 성장 등 세 가지를 열거하고 있다. 전통적 견해
에 따르면 이들 중 두 번째와 세 번째 기능은 상대적으로 중앙정부가 담당하는 것이 바람직한
반면 첫 번째 기능은 지방정부가 담당하는 것이 보다 효과적이다. 그러나 이제는 위의 어떠한
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