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특집
조세환경의 변화와 지방세 과제
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본고에서는 현재의 우리나라 토지보유세라고 할 수 있는 토지분재산세와 토지분 종합부동산
세에서 발견되는 용도별 구분차등과세의 특성들을 살펴보고 도입당시의 경제상황과 대비하여
개편방향을 모색해 보기로 한다. 먼저 현재의 토지보유세의 구조는 1990년대 초 토지공개념제
도의 하나로 도입된 종합토지세를 기본틀로 15년간 운영되다가 재산세제개혁이 있었던 2005년
종전의 기본구조를 대부분 그대로 물려받았다. 따라서, 현재의 토지용도별 차등과세제도를 이
해하기 위해서는 종합토지세 도입당시의 과세체계와 구조, 그리고 그 이후의 변화과정을 살펴
보는 것으로부터 출발하고자 한다.
. 종합토지세와 토지용도별 과세대상토지구분
1. 종합토지세의 용도별 차등과세 전통
1980년 후반까지 존재한 토지분재산세와 토지과다보유세를 통 ? 폐합하여 종합토지세는 도입
되었다. 1990년 토지의 과다보유 억제와 토지수급의 원활화를 통해 지가안정과 토지소유의 집
중완화를 도모하기 위한 취지로 시행된 시군구세이다. 지방세이면서도 전국의 모든 토지를 소
유자별로 합산한 후 그 가액에 누진세율을 적용하여 대인 종합과세제도를 도입하여 세수는 기초
자치단체가 사용하지만 중앙정부가 세제결정권을 갖은 정책세제였다. 한마디로 종합토지세는
용도별차등과세와 인별합산 누진과세라는 두 가지 큰 특성이 결합된 人稅로서의 토지 從價稅라
고 정의할 수 있다
1)
현행의 토지분재산세나 토지분종합부동산세의 법적인 납세의무자는 ‘과세기준일 현재
토지를 사실상 소유하고 있는 자’이지만, 토지세부담을 결정짓는 중요한 요인은 대상토지
가 어떻게 이용되고 있는지의 현황이다. 이는 지방세가 국가나 지방자치단체와 같은 소유
주체에 대해 비과세하는 것이 ‘누가 소유했는가’를 주로 본다면, 모든 지방세 세목에 걸쳐
‘용도구분에 의한 비과세’규정으로 나타나는 일반규정이다. 즉, ‘누가 소유했느냐’ 뿐만 아
니라 ‘실제 어떤 용도로 이용되고 있느나’에 따라 세부담이 없거나 경감되는 것이다. 비영리
제사 ? 종교 ? 학술 ? 기예 등 공익사업과 주민공동체 및 우체국의 공공용 사용토지에 대해서는
비과세하고 있는 것이 그 예이다.
1) 노영훈(2004)에 따르면 도입목적 중 지가안정과 소유구조개편에 대한 15년간의 시행성과에 대한 실증분석연구결과는 그
다지 성공적이지 않은 것으로 평가되고 있음.
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Korea Local Finance Association

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