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재정건전성 측면에서의 지방세 비과세?감면 분석: 일몰기준을 중심으로 / 195
2. 비과세 감면의 정의
모든 조세는 조세법률이 유보하고 있는 과세요건을 충족함으로써 납세의무가 성립된다.
과세요건은 학자에 따라 여러 가지 요건을 들고 있으나, 일반적으로 납세의무자, 과세권자,
과세물건, 과세표준, 세율의 다섯가지를 들고 있다. 이러한 과세요건이 갖추어짐으로써 추
상적으로 성립된 납세의무는 과세권자나 납세의무자가 확정함으로써 납부할 세금이 구체
적으로 정해진다(김태호, 2001).
“비과세”는 과세대상 물건을 과세요건의 하나인 과세물건에 포함시키지 않거나, 당해
물건의 소유자나 귀속자를 납세의무자의 범위에서 제외시킴으로써 납세의무가 성립되지
않는 것을 말한다.
“감면”은 과세요건이 갖추어지고 납세의무가 성립 또는 확정이 된 것을 납세의무자의
신청 또는 직원에 의하여 과세권자가 이를 면제하여 주는 것을 말한다. 그러므로 비과세는
면제처분이라는 절차가 필요없지만, 감면은 면제처분이라는 별도의 행정처분이 필요하다.
즉, 비과세와 감면은 “세금부담이 없다”는 효과면에서는 같지만, 이 효과를 발생시키는
원인과 절차는 다른 것이다. 이와 같이 과세요건의 하나를 과세요건에서 제외함으로써 납
세의무가 원천적으로 성립되지 않도록 하는 것을 비과세라 한다. 따라서 비과세는 과세요
건을 충족하여 성립되거나 확정된 납세의무를 별도의 행정처분에 의하여 이를 면제하는
감면이나 과세면제와는 그 법적 성격이 다른 것이다(김태호, 2001).
지방세 비과세?감면제도는 중앙정부의 정책목표 달성을 뒷받침하는 주요한 수단의 역
할을 해 왔다. 일반적으로 비과세?감면을 포함한 조세지출
은 긍정적 효과보다는 부정적
효과가 큰 것으로 평가되고 있다. 1980년대에 아르헨티나, 브라질, 콜롬비아, 인도네시아,
자메이카와 멕시코는 조세지출의 확대로 인한 세수기반잠식을 해결하기 위하여 조세지출
을 축소시키는 세제개혁을 추진할 수밖에 없었다. 조세지출 축소를 통한 세수기반확충은
OECD국가들이 추진하고 있는 최근 세제개혁의 공통된 특징이라고 할 수 있고, 이러한 현
실적 어려움을 타개하기 위해 대부분의 국가들은 재정지출에 대한 효율성 및 투명성 제고
를 위해 조세지출 예산제도를 도입하고 있다(이삼주, 2006).
지방세 비과세?감면제도는 1949년 12월 22일 제정이후 현재까지 그 당시의 경제상황,
사회적인 분위기 및 정책방향에 따라 잦은 개편이 이루어져 왔다. 1960년대에는 산업의 육
성과 활성화를 위해, 1970년대에는 경제개발의 지원을 위해, 1980년대에는 사회복지에 대
1) 조세지출은 정부가 경제적?사회적 목표의 달성을 위하여 징수할 세금을 감면의 형식을 빌어 징
수하지 않는 것을 의미하며, 직접적인 예산지출과 같은 효과를 갖는다는 측면에서 정부지출의
일종이라고 설명될 수 있다. 직접적인 예산지출은 매년 세출예산으로 편성되어 그 때마다 의회
의 예산심의를 받아야 하지만, 조세지출은 일단 의회에서 관련법이 통과되면 그 조하이 개정되
지 않는 한 지속적으로 보장되는데 주요한 차이점이 있다. 대체적으로 조세지출로 인한 혜택의
내용은 뚜렷하며, 또한 그 혜택대상도 명확하고 한정되어 있다. 반면 그것으로 인하여 직접적인
피해를 받는 계층은 명확히 드러나지 않을 뿐만 아니라 그 피해가 무엇인지도 확실치 않으며 가
시적이지 않다(전상경, 2007).

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