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196 / 2010지방재정세미나 발표논문집
한 관심 증대, 세부담 형평성의 제고 필요성에 따라 사회경제 환경변화를 반영하는 방식으
로 개편되었다. 또한 1990년대에는 30년만에 부활한 지방자치제도의 원활한 시행을 지원
하는 방향으로, 2000년 이후에는 다양한 사회?경제?문화적 환경변화를 반영하는 방식으로
개편되었다. 즉, 1960~1970년대에는 경제개발을 지원하는 방식으로 운영되었으며, 1980년
대부터 침체된 경기의 진작을 유인하는 수단이나 부동산경기과열을 차단하는 장치 등으로
그 역할이 확대되었다. 1990년 중반부터는 저소득층에 대한 배려, 환경오염에 따른 부작용
의 완화 등 변화한 사회경제환경을 반영하는 방식으로 운용되어 왔다. 또한 지방세 비과
세?감면제도의 근거가 되는 법령체계가 시기별로 다른 양상으로 변화하여 왔다. 1949년부
터 1960년 이전은 대체로 지방세법과 지방세법시행령에 근거하여 지방세 비과세?감면이
운영되었고, 1960년대 이후 지방세 비과세?감면이 지방세법, 조세감면규제법 등에 근거하
여 시행되었다. 이후 1990년대 말에 이르러서는 지방세법, 조세특례제한법, 지방자치단체
감면조례에 근거하여 시행되고 있다.
3. 지방재정력과 비과세 감면의 관계
지방자치단체의 지출은 예산제도를 통해서 지출되는 예산지출(budget expenditure)과 예
산제도를 통하지 않고 조세체제 내에서 지출되는 조세지출(tax expenditure)고 구분된다. 이
러한 맥락에서 이해할 때 비과세?감면 역시 지방자치단체의 지출또는 비용으로 인식할 수
있으며 그 규모 역시 예산지출과 동일한 관점에서 이해될 필요가 있다.
이러한 인식에서 본 연구에서는 지방재정건전성과 비과세?감면과의 관계를 재정력과
상호비교하여 기술하고자 한다.
지방자치단체는 2008년부터 시작된 경기침체에 따른 부동산관련 세수감소, 추경예산의
지방교부세 감액, 재정조기집행 등으로 가용재원이 크게 부족하여 심각한 재정압박에 시
달리고 있다. 지방세는 취득세와 등록세 등 거래세와 재산세 등 부동산 보유세가 대부분을
차지하고 있는데, 참여정부에서는 부동산투기 억제를 위해 거래과세인 취ㆍ등록세의 세율
을 인하하는 한편, 보유세인 재산세의 강화와 종합부동산세를 신설하였다. 최근 부동산 경
기침체는 거래부진으로 인한 광역자치단체의 취ㆍ등록세 감소와 자산가치 하락으로 인한
기초자치단체의 재산세수 감소로 이어지고 있는 실정이다. 지방세 징수실적을 보면 2009
년 3월말 현재 35.7조원으로 지난해 같은 기간에 비해 8.2%나 감소하였으며, 지역별로는
비수도권 자치단체의 감소폭이 상대적으로 큰 상태이다. 또한 종합부동산세는 과세기준
완화와 부부합산과세 위헌판결 등으로 세수가 급감함에 따라 부동산교부세에서 약 1.4조
원의 세수차질이 예상된다.
또한 조기예산집행을 위해 지방채 과다 발행으로 인한 후폭풍과 다시 지방채 문제로의
귀속, 사회복지예산의 대폭 증가 등 지방자치단체의 지방재정을 둘러싼 환경은 심각한 상
황이다. 반면 지방소득?소비세제 도입이라는 결실이 있었으며, 그 외에도 신세원 발굴 등

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