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지방채 발행제도의 현실과 향후 과제
말과 2000년대 초에 연간 3~4조원 규모로 발행되던 지방채가 2006년에는 2조 8,638억원에 불과하
였고, 이것은 한도액의 48.4%(한도액 5조 8,649억원)만을 소화하는 금액이다. 이러한 현상은 총액한
도제도를 포함하여 다음의 몇 가지 원인이 복합적으로 작용한 결과로 보인다.
(1) 외환위기를 경험하면서 주민, 지방의회, 시민단체, 언론 등이 지방채 발행에 대해 대체로 부정적
인 시각을 갖는 경향이 있고, 이를 인식한 자치단체장들이 가능하면 지방채를 발행하지 않으려
는 정책행태를 보이고 있다.
(2) 참여정부가 들어선 이후 지방교부세, 국고보조금, 국가균형발전특별회계 등 각종 이전재원이
크게 증가하면서 지방자치단체의 지방채 발행 필요성이 줄어들었다. 어떤 면에서 최근 몇 년 간
전개된 재정이전수입의 급팽창 현상은 상당수의 지방자치단체로 하여금“연성예산제약(soft
budget constraint)”
을 초래하는 요인으로 작용하였고, 경우에 따라서는 재정착각(fiscal
illusion), 도덕적 해이(moral hazard)를 초래하는 요인으로 작용하였다. 이에 관해서는 구체적
인 실증분석이 필요하겠지만, 최근 몇 년간 자치단체의 자본투자사업이 크게 증가한 반면 자본
투자의 주요 재원에 해당하는 지방채 발행이 정체 상태에 머무르고 있는 현상이 적어도 그러한
추측을 강하게 뒷받침해 준다. 이것은 현실적으로 지방자치단체와 주민이 중장기적으로 추가적
인 재정부담(지방채 발행)을 하지 않고서도 다양한 자본투자를 추진할 수 있음을 의미하며, 한
마디로 지방자치단체의 재정 책임성 확보에 문제가 있음을 간접적으로 시사한다.
(3) 일부 자치단체의 경우 종전보다 강화된 지방채 관리 장치와 각종 평가지표 반영 등(중기재정계
획 반영, 투자심사 승인, 재정분석 및 공시지표 반영)에 의해 제약을 받게 되어 지방채 발행 규
모를 크게 증가시키지 못하였다.
둘째, 지방자치단체간에 지방채 발행 수요와 규모면에서 심한 편차가 나타나는 현상이 관측되고 있
다. 구체적으로, 지방채 발행이 특별·광역시에 집중되는 현상이 두드러지며, 특히 서울, 부산, 대구,
인천, 경기에 전체 지방채 발행 규모의 절반 이상이 집중되고 있다(지방채 발행의 독과점현상). 이들
지역은 지하철 건설, 택지개발 등 대규모 자본투자사업을 추진하는 재정수단으로서 지방채 발행을 적
극적으로 활용하는 특징을 보이고 있다. 2006년 말 현재 총액한도액을 초과해서 발행하는 자치단체
(부산시, 대구시, 고양시, 평택시 등)가 있는가 하면 채무가 없는 단체도 45개 단체나 된다. 이러한 현
상은 총액한도제의 도입 이전과 이후를 비교해도 별 차이가 없는데, 과연 이러한 지역별·단체별‘차
이 현상’
이 자연스러운 재정 운용 상태인지 아니면 개선과 조정이 필요한 상태인지에 대하여는 다각
도에서 검토가 이루어져야 한다.
셋째, 대부분의 지방채 발행이 정부자금에 의존해서 이루어지는 관계로 총액한도제가 의도하는 자
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Korea Local Finance Association

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