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공공계약법률산책[23]
처분과행정지도
공공계약
PART
02.
법률산책
김앤장법률사무소공공계약팀변호사김태완
주식회사 국제상사를 주력으로 20여개의 계열사를 거느리고 있었던 국제그룹의 이야기이다. 1985년 그룹의 주
거래은행은갑자기그룹의해체방침을발표하였고신속히후속조치를밟아그룹을사실상공중분해하였다.당시
재무부장관이 대통령의 지시를 받아 그룹을 해체하기로 기본방침을 결정하고 사전에 인수업체를 결정해 놓은 사
실, 이러한 조치의 실행을 위해 주거래은행에 지시하여 그룹에 대한 일방적 자금관리에 착수하게 한 사실, 재무부
장관이 국제그룹의 해체를 언론에 공표하는 등 일련의 조치를 공권력이 앞장서 행사하였다는 사실은 뒤늦게 그룹
의 권리회복을 위한 소송을 통해 세간에 알려지게 된다. 이에 대해 당시 정부는 국제그룹의 자금사정이 극도로 악
화되어회생불능이었고그룹의경영이방만하였기 때문에 도산의 파장을 최소화하기 위한 차원에서제3자의 그룹
인수를 택하였던 것일 뿐 그룹의 주장은 전혀 사실이 아니라고 일축하였다. 즉 그룹 해제에 관여한 정부의 조치는
공권력의 강압적 행사하고는 전혀 관련이 없으며 주거래은행이나 그룹이 따라야 할 법적 의무가 없는 일종의 ‘행
정지도’에불과하다는것이었다.
대법원은 1994년 12월 정부의 주식매각 강요행위가 위법행위에 해당한다며 다음과 같이 판결을 내린다. “이른바
‘행정지도’라함은행정주체가일정한행정목적을실현하기위하여권고등과같은비강제적인수단을사용하여특
정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 않도록 하는 행정활동으로 이해되고, 적법한 행정지도로 인정되기 위해서는
그 목적이 정당한 것으로 인정될 수 있어야 할 것이므로, 주식매각의 종용이 법률적 근거 없이 자의적으로 제재를
가하는 것이라면 이미 행정지도의 영역을 벗어난 것이라고 보아야 할 것이고 행정지도라는 미명 하에 법치주의의
원칙을파괴하는것이라고하지않을수없다”.7년여에걸친법적투쟁을통해공권력이행한그룹해체의위법성
을확인받았지만,결국그룹을되찾지못한상태에서양정모회장은2009년3월노환과폐렴으로별세한다.
정권의 미움을 받아 재계 7위의 거대 그룹이 한 순간에 공중 분해된 위 사건에서 정부와 관련자들이 면죄부로 주
장한 주요 논리는 정부의 행위가 ‘행정지도’라는 거였다. 흔히 행정지도는 행정기관이 국민에게 자율적인 협력을
요청하여 행정목적을 달성하는 비구속적 행위를 말한다. 조언, 권고, 주의, 경고 등 다양한 명칭이 사용되고 있고
행정은 국민과의 합의에 의해 자발적으로 행하여지는 것이 가장 바람직하며 공권력을 동원하는 행위는 가급적 삼
가는 것이 좋다는 정신에서 출발한다. 물가안정을 위하여 관련 사업자들에게 목욕요금이나 식품가격을 올리지 말
라고권유하거나국민들에게일정한음식물의과다섭취를자제토록권유하는것도행정지도의예이다.구속력있
는 행위가 아니므로 이에 따르지 않더라도 의무위반이 되지 않으며, 개별 법령에 근거와 법적 효과가 명문화되어
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