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당초예산 기준에서 지방재정수지는 매년 적자였고 최근 계속 악화됐다. 통합지방재정이 결산기준으로는
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흑자이지만 미집행 불용액이 많기 때문에 긍정적으로 해석하는데 한계가 있다.
결산기준의 재정 흑자 수준도
최근 계속 낮아졌다. 재정수지에서 지역간 격차가 상당하다. 따라서 지자체 평균적으로는 결산기준 흑자가
지속됐지만 일부 지자체에서는 재정압박과 재정건전성 관리 압력이 상당할 것으로 예상된다. 지자체 미집행 및
이월액이 많다. 이것은 재정조정의 여력인 동시에 재정경직성과 갈등 심화의 원인이 될 수 있다.
3) 정부간 재정관계에서 연성예산제약과 재정위기
경기침체기 지방재정의 압박이 우려되는 상황에서, 재정관리제도의 혁신과 개편을 고려할 때 국고보조금을
중심으로한 정부간 재정관계에서 연성예산제약 변수의 영향에 주의해야 한다. 중기재정계획과 투자심사제도
등에서 의미있는 개편을 추진하기 위해서는 국고보조사업들이 중요하다. 이는 기획재정부를 비롯한 중앙정부
각 부처 소관사항이기 때문에 지자체의 역할은 제한적이다.
문재인 정부에서 연방제 수준의 분권국가를 주창하고 지방세 중심의 재정분권을 국정과제로 설정했지만
기획재정부는 상당히 소극적이다. 실질적으로 의미있는 지방재정 확충에는 부정적이다. 2000년대 중반이후
중앙 집권적 재정운영이 강화됐고, 지방재정을 국가재정운영체계에 포함하면서 재정분권의 여지는 축소됐다.
중앙목적 사업에 지방재정이 활용되는 집권화는 계속 강화됐다.
국고보조금제도가 연성예산제약 상태에서 운영되면 중앙과 지방 모두 재정 비효율성 원천이 된다.
경로의존적으로 개별 부처의 재정사업 관행이 지속될 경우 재정위기와 경기침체에 대한 내용이 제대로
반영되지 않는다. 지자체의 기획 예산 부서에서는 환경변화를 실감해도 중앙과 지방이 수직으로 계열화된
사업부서단위에서는 환경 변수가 개입될 여지가 크지 않다. 중앙정부의 재정긴축에 따라 국고보조금이 축소될
경우,‘1/n식’재원총량 삭감이나 정치적 영향에 따른 임의적 국고보조사업 조정의 위험이 있다. 이는 재정관리의
계획성과 효율성 관점에서는 매우 불리한 것이다.
세계은행과 같은 국제기구는 개발도상국의 재정붕괴 현상을 분석하면서,‘연성예산제약’의 위험을 확인했다.
지방정부가 국고보조사업을 중심으로 중앙 예산을 압박했지만 지방정부의 재정남용을 방지하는 제도 수단이
충분하지 않았다. 재정분권주의에서 상·하위 정부의 재정기능이 명확히 설정되지 않으면 연성예산제약으로
인한 재정 문제가 심각해진다(Tanzi, 1996; Rodden et al., 2002; 임재영, 2019).
2세대 정부간 재정관계 이론가들은 연성예산제약의 문제와 중앙재정 압박의 문제를 해결하기 위해서는
이전재정에서 경성예산제도(균형예산제와 지방파산제 등) 를 도입하고, 지방 이전재정에 재정준칙을 엄격히
적용해야 한다고 한다. 이 경우 중앙예산 압박은 완화될 수 있다. 하지만 코로나 사태 이후 경기침체 지속되는
지방재정 압박의 문제에 대한 해결은 되지 못한다. 연성예산제약이 만연한 현재의 정부간 재정관계에서
코로나사태 위기관리를 중앙재정에만 의존하고 지방재정의 책임을 회피하면, 중앙-지방이 동시에 재정건전성
악화 문제에 직면할 수 있다.
Ⅲ.지방예산운영과지방재정관리제도의자치분권
1.예산및재정관리제도의기본특성
중앙정부 뿐 아니라 지방자치단체 역시 올해 추경예산과 내년도 지방예산은 지금까지와 다른 기조로
운영될 것으로 전망된다. 지방재정제도의 운영혁신은 단일 회계연도의 예산제도 운영에 국한되지 않는다.
지방예산사업에 대한 재원배분과 운영과정에는 다양한 형태의 관리제도들이 개입되어 있다. 제도운영 규정은
대부분 행정안전부를 비롯한 중앙부처에서 설정한다.
지자체 재정사업의 경우, 예산편성 이전단계에 중기재정계획과 투자심사제도를 거쳐야 한다.
예산편성과정에서는 주민참여와 중앙 각 부처들과 보조사업 협의가 중요하다. 예산집행 이후에는 재정진단과
재정공시가 이어지고, 결산정보의 결과들은 다음 연도 예산편성이나 재정운용 기조에 직접 반영된다. 따라서
재정관리제도의 성격에 따라 지방예산운영의 방향과 성격 그리고 시기 적실성 등이 규정된다.
재정관리제도를 두 가지 유형으로 구분하면 재정사업의 효율성과 성과를 관리하는 제도와 재정건전성을
관리하는 제도로 나눌 수 있다. 자치부활 이후 전자의 기능이 활성화되기 힘든 여건 속에서 재정관리제도는
후자 중심으로 운영됐다. 중앙정부의 재정계획의 하위 부문으로 설정되고 재정건전성 중심의 재정관리제도가
1) 코로나19 위기 극복을 위한 전략적인 재정관리를 위해서는 재정계획을 수립할 때 우선적으로 고려하는 당초예산의 각종 지표 상황들이 상대적으로 더
중요하다.
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코로나시대의지방재정
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흑자이지만 미집행 불용액이 많기 때문에 긍정적으로 해석하는데 한계가 있다.
결산기준의 재정 흑자 수준도
최근 계속 낮아졌다. 재정수지에서 지역간 격차가 상당하다. 따라서 지자체 평균적으로는 결산기준 흑자가
지속됐지만 일부 지자체에서는 재정압박과 재정건전성 관리 압력이 상당할 것으로 예상된다. 지자체 미집행 및
이월액이 많다. 이것은 재정조정의 여력인 동시에 재정경직성과 갈등 심화의 원인이 될 수 있다.
3) 정부간 재정관계에서 연성예산제약과 재정위기
경기침체기 지방재정의 압박이 우려되는 상황에서, 재정관리제도의 혁신과 개편을 고려할 때 국고보조금을
중심으로한 정부간 재정관계에서 연성예산제약 변수의 영향에 주의해야 한다. 중기재정계획과 투자심사제도
등에서 의미있는 개편을 추진하기 위해서는 국고보조사업들이 중요하다. 이는 기획재정부를 비롯한 중앙정부
각 부처 소관사항이기 때문에 지자체의 역할은 제한적이다.
문재인 정부에서 연방제 수준의 분권국가를 주창하고 지방세 중심의 재정분권을 국정과제로 설정했지만
기획재정부는 상당히 소극적이다. 실질적으로 의미있는 지방재정 확충에는 부정적이다. 2000년대 중반이후
중앙 집권적 재정운영이 강화됐고, 지방재정을 국가재정운영체계에 포함하면서 재정분권의 여지는 축소됐다.
중앙목적 사업에 지방재정이 활용되는 집권화는 계속 강화됐다.
국고보조금제도가 연성예산제약 상태에서 운영되면 중앙과 지방 모두 재정 비효율성 원천이 된다.
경로의존적으로 개별 부처의 재정사업 관행이 지속될 경우 재정위기와 경기침체에 대한 내용이 제대로
반영되지 않는다. 지자체의 기획 예산 부서에서는 환경변화를 실감해도 중앙과 지방이 수직으로 계열화된
사업부서단위에서는 환경 변수가 개입될 여지가 크지 않다. 중앙정부의 재정긴축에 따라 국고보조금이 축소될
경우,‘1/n식’재원총량 삭감이나 정치적 영향에 따른 임의적 국고보조사업 조정의 위험이 있다. 이는 재정관리의
계획성과 효율성 관점에서는 매우 불리한 것이다.
세계은행과 같은 국제기구는 개발도상국의 재정붕괴 현상을 분석하면서,‘연성예산제약’의 위험을 확인했다.
지방정부가 국고보조사업을 중심으로 중앙 예산을 압박했지만 지방정부의 재정남용을 방지하는 제도 수단이
충분하지 않았다. 재정분권주의에서 상·하위 정부의 재정기능이 명확히 설정되지 않으면 연성예산제약으로
인한 재정 문제가 심각해진다(Tanzi, 1996; Rodden et al., 2002; 임재영, 2019).
2세대 정부간 재정관계 이론가들은 연성예산제약의 문제와 중앙재정 압박의 문제를 해결하기 위해서는
이전재정에서 경성예산제도(균형예산제와 지방파산제 등) 를 도입하고, 지방 이전재정에 재정준칙을 엄격히
적용해야 한다고 한다. 이 경우 중앙예산 압박은 완화될 수 있다. 하지만 코로나 사태 이후 경기침체 지속되는
지방재정 압박의 문제에 대한 해결은 되지 못한다. 연성예산제약이 만연한 현재의 정부간 재정관계에서
코로나사태 위기관리를 중앙재정에만 의존하고 지방재정의 책임을 회피하면, 중앙-지방이 동시에 재정건전성
악화 문제에 직면할 수 있다.
Ⅲ.지방예산운영과지방재정관리제도의자치분권
1.예산및재정관리제도의기본특성
중앙정부 뿐 아니라 지방자치단체 역시 올해 추경예산과 내년도 지방예산은 지금까지와 다른 기조로
운영될 것으로 전망된다. 지방재정제도의 운영혁신은 단일 회계연도의 예산제도 운영에 국한되지 않는다.
지방예산사업에 대한 재원배분과 운영과정에는 다양한 형태의 관리제도들이 개입되어 있다. 제도운영 규정은
대부분 행정안전부를 비롯한 중앙부처에서 설정한다.
지자체 재정사업의 경우, 예산편성 이전단계에 중기재정계획과 투자심사제도를 거쳐야 한다.
예산편성과정에서는 주민참여와 중앙 각 부처들과 보조사업 협의가 중요하다. 예산집행 이후에는 재정진단과
재정공시가 이어지고, 결산정보의 결과들은 다음 연도 예산편성이나 재정운용 기조에 직접 반영된다. 따라서
재정관리제도의 성격에 따라 지방예산운영의 방향과 성격 그리고 시기 적실성 등이 규정된다.
재정관리제도를 두 가지 유형으로 구분하면 재정사업의 효율성과 성과를 관리하는 제도와 재정건전성을
관리하는 제도로 나눌 수 있다. 자치부활 이후 전자의 기능이 활성화되기 힘든 여건 속에서 재정관리제도는
후자 중심으로 운영됐다. 중앙정부의 재정계획의 하위 부문으로 설정되고 재정건전성 중심의 재정관리제도가
1) 코로나19 위기 극복을 위한 전략적인 재정관리를 위해서는 재정계획을 수립할 때 우선적으로 고려하는 당초예산의 각종 지표 상황들이 상대적으로 더
중요하다.
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코로나시대의지방재정
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