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간략히 제시한 바 있다. 마지막으로 이창균(2014)은 지방재정사 발간의 필요성과 그 주요 방법론을 보고서로
발표하였으나, 실제로 지방재정사가 발간되지는 않았다.
이상의 선행연구를 보면, 지방자치제도라는 큰 틀에서 접근하면서 지방재정을 간략히 접근하는 시각이
대체적이다. 지방재정사(史) 혹은 재방재정통사(通史)로서 오롯이 지방재정의 역사적 변천과정을 다룬 연구는
없는 실정이다. 재정분권이 지속 추진되는 과정에서 국가재정과 어떻게 관계를 설정할 것인가, 지역 간 재정적
격차 문제는 그 근원이 어디에 있는가 등의 여러 질문에 대답하고 그 해법을 찾기 위해서는 지방재정제도
자체의 역사적 접근이 반드시 필요하기 때문에, 앞으로 지방재정사에 대한 연구가 지속되어야 할 것이다.
Ⅱ.지방재정지출의기능과분류변천과정
지방재정을 역사적으로 분석할 때, 세입 측면과 세출 측면을 모두 고려할 필요가 있다. 그런데 본고는
민선지방자치제가 부활하기 이전인 1960년대부터 지방재정의 역사를 되짚어 보고자 한다. 그 기간 중에서
특히 1960년대부터 1994년까지는 관선 시대로서 재정이 집권적으로 배분되었기 때문에, 세입과 세출을
분리해 접근하거나 재정적 자율성을 분석하는 것은 큰 의미가 없다고 판단하여 본고는 주로 세출 측면만
집중해 분석하도록 한다. 또한 실제 지역에 집행된 지방재정지출을 분석하는 것이 지역경제 측면에서 좀 더
유의미한 논의를 이끌 수 있을 것이다.
지방재정지출이 그동안 어떻게 집행되어 왔으며, 지역별로는 어떠한 차이가 있는지 분석하기 위해서는 먼저
지방재정지출의 분류와 그 변천 과정을 알 필요가 있다. 이론적으로 지방재정지출은 지역공공재로서 효율적
자원배분의 기능, 공평한 소득분배의 기능, 지역경제의 성장 및 안정화 기능 등을 수행하고 있다. 최근 서울 및
수도권을 제외한 대부분의 자치단체에서 지역경제 성장이 둔화되고 있으며, 일부 지역에서는 심각한 인구 유출
현상이 발생하고 있기에 특히 경제 성장을 촉진하는 지방재정지출의 역할이 주목받고 있다. 자원배분 측면에서
지역주민이 원하는 지역공공재를 공급하여 지역주민의 수요에 부응하는 지방재정지출을 집행한다면, 지역
주민의 삶의 질을 높이고 생산성을 높이며 지역경제를 활성화시켜 성장률을 높이는 방향으로 작용하게 된다.
지방재정지출은 기능별 및 성질별 분류에 따라 다양한 기준을 적용하여 분류할 수 있다. 기능별 분류는
지방재정지출을 장관별로 분류하는데, 그 명칭을 보면 해당 장관별 지출이 어떠한 경제적 목적 하에 편성되고
집행되는지 추측할 수 있다는 장점이 있다. 2008년 이후 현재까지 장관별(부문별) 지출은 14개 장 53개
관으로 구분되는데, 장별 지출은 일반공공행정, 공공질서 및 안전, 교육, 문화 및 관광, 환경보호, 사회복지,
보건, 농림해양수산, 산업?중소기업, 수송 및 교통, 국토 및 지역개발, 과학기술, 예비비, 기타로 분류하고
있다.
성질별 분류는 지방재정지출을 인건비, 물건비, 이전경비, 자본지출, 융자 및 출자, 보전재원, 내부거래
등으로 분류하는 것이다. 기능별 분류를 따르면 지방자치단체의 활동방향과 규모를 알 수 있기에 해당
자치단체의 성격이나 정책의도를 파악할 수 있으며, 성질별 분류를 따르면 개략적이나마 지방재정지출의
경제적 성질을 알 수가 있다. 이들 성질별 분류를 경제적 분류에 따라 다시 경상적 경비와 투자적 경비로 나눌
수 있으며, 이런 분류에 따라 특정 자치단체의 지출이 관할지역의 소득 및 고용수준에 미치는 경제적 영향을
파악할 수 있을 뿐만 아니라, 지방재정의 건전성과 탄력성을 파악할 수 있다(오병기(2012) 발췌 및 재정리).
지방자치단체의 부문별 재정지출 분류 방식은 그 동안 많은 변천 과정을 겪었으며, 2008년부터 현재의
분류 방식이 정착되었다. 본고는 지방자치단체의 재정지출이 역사적으로 어떠한 변화 과정을 겪어 왔는지
분석하고자 하는데, 기능별 분류와 성질별 분류를 모두 고려하면서 분석하기에는 자료가 방대하고 분석 결과의
함의 도출이 어렵다는 점에서, 우선 각 장관별(기능별) 지출을 대상으로 역사적 변천과정을 추적하고 그 규모와
추이를 분석하도록 한다. 이러한 작업은 많은 시간과 노력이 필요한데, 본고는 지방재정연감이 처음 발간되어
최초로 제시된 통계연도인 1967년부터 현재까지의 자료를 바탕으로 각 시도별, 장관별 세출 자료를 축적한 후,
이를 편의상 일반행정, 사회복지, 산업경제, 지역개발(SOC 관련), 교육 및 문화관광, 민방위, 지원 및 기타로
다시 분류하여 분석하도록 한다.
지방재정지출의 장관별(부문별) 분류는 세 번의 큰 변화를 겪는다. 첫 번째 시기는 1967년부터 1995년,
두 번째 시기는 1996년부터 2007년, 마지막으로 2008년부터 현재까지로 구분할 수 있다. 이를 편의상
지방자치제 실시 이전 시기, 과도기, 정착기로 구분해 보도록 하자.1
1) 지방재정연감은 1968년 창간된 이래 매년 발간되었으나, 1970년은 발간되지 않은 것으로 추측된다. 현재 지방재정연감의 디지털자료가 구축되어 있는
국회도서관과 인쇄본을 보관하고 있는 국립중앙도서관 모두 1970년 지방재정연감은 결번으로 기록되어 있다. 이에 따라 본고에서는 1970년에 수록된
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2020지방재정발전세미나및한국지방재정학회추계학술대회
발표하였으나, 실제로 지방재정사가 발간되지는 않았다.
이상의 선행연구를 보면, 지방자치제도라는 큰 틀에서 접근하면서 지방재정을 간략히 접근하는 시각이
대체적이다. 지방재정사(史) 혹은 재방재정통사(通史)로서 오롯이 지방재정의 역사적 변천과정을 다룬 연구는
없는 실정이다. 재정분권이 지속 추진되는 과정에서 국가재정과 어떻게 관계를 설정할 것인가, 지역 간 재정적
격차 문제는 그 근원이 어디에 있는가 등의 여러 질문에 대답하고 그 해법을 찾기 위해서는 지방재정제도
자체의 역사적 접근이 반드시 필요하기 때문에, 앞으로 지방재정사에 대한 연구가 지속되어야 할 것이다.
Ⅱ.지방재정지출의기능과분류변천과정
지방재정을 역사적으로 분석할 때, 세입 측면과 세출 측면을 모두 고려할 필요가 있다. 그런데 본고는
민선지방자치제가 부활하기 이전인 1960년대부터 지방재정의 역사를 되짚어 보고자 한다. 그 기간 중에서
특히 1960년대부터 1994년까지는 관선 시대로서 재정이 집권적으로 배분되었기 때문에, 세입과 세출을
분리해 접근하거나 재정적 자율성을 분석하는 것은 큰 의미가 없다고 판단하여 본고는 주로 세출 측면만
집중해 분석하도록 한다. 또한 실제 지역에 집행된 지방재정지출을 분석하는 것이 지역경제 측면에서 좀 더
유의미한 논의를 이끌 수 있을 것이다.
지방재정지출이 그동안 어떻게 집행되어 왔으며, 지역별로는 어떠한 차이가 있는지 분석하기 위해서는 먼저
지방재정지출의 분류와 그 변천 과정을 알 필요가 있다. 이론적으로 지방재정지출은 지역공공재로서 효율적
자원배분의 기능, 공평한 소득분배의 기능, 지역경제의 성장 및 안정화 기능 등을 수행하고 있다. 최근 서울 및
수도권을 제외한 대부분의 자치단체에서 지역경제 성장이 둔화되고 있으며, 일부 지역에서는 심각한 인구 유출
현상이 발생하고 있기에 특히 경제 성장을 촉진하는 지방재정지출의 역할이 주목받고 있다. 자원배분 측면에서
지역주민이 원하는 지역공공재를 공급하여 지역주민의 수요에 부응하는 지방재정지출을 집행한다면, 지역
주민의 삶의 질을 높이고 생산성을 높이며 지역경제를 활성화시켜 성장률을 높이는 방향으로 작용하게 된다.
지방재정지출은 기능별 및 성질별 분류에 따라 다양한 기준을 적용하여 분류할 수 있다. 기능별 분류는
지방재정지출을 장관별로 분류하는데, 그 명칭을 보면 해당 장관별 지출이 어떠한 경제적 목적 하에 편성되고
집행되는지 추측할 수 있다는 장점이 있다. 2008년 이후 현재까지 장관별(부문별) 지출은 14개 장 53개
관으로 구분되는데, 장별 지출은 일반공공행정, 공공질서 및 안전, 교육, 문화 및 관광, 환경보호, 사회복지,
보건, 농림해양수산, 산업?중소기업, 수송 및 교통, 국토 및 지역개발, 과학기술, 예비비, 기타로 분류하고
있다.
성질별 분류는 지방재정지출을 인건비, 물건비, 이전경비, 자본지출, 융자 및 출자, 보전재원, 내부거래
등으로 분류하는 것이다. 기능별 분류를 따르면 지방자치단체의 활동방향과 규모를 알 수 있기에 해당
자치단체의 성격이나 정책의도를 파악할 수 있으며, 성질별 분류를 따르면 개략적이나마 지방재정지출의
경제적 성질을 알 수가 있다. 이들 성질별 분류를 경제적 분류에 따라 다시 경상적 경비와 투자적 경비로 나눌
수 있으며, 이런 분류에 따라 특정 자치단체의 지출이 관할지역의 소득 및 고용수준에 미치는 경제적 영향을
파악할 수 있을 뿐만 아니라, 지방재정의 건전성과 탄력성을 파악할 수 있다(오병기(2012) 발췌 및 재정리).
지방자치단체의 부문별 재정지출 분류 방식은 그 동안 많은 변천 과정을 겪었으며, 2008년부터 현재의
분류 방식이 정착되었다. 본고는 지방자치단체의 재정지출이 역사적으로 어떠한 변화 과정을 겪어 왔는지
분석하고자 하는데, 기능별 분류와 성질별 분류를 모두 고려하면서 분석하기에는 자료가 방대하고 분석 결과의
함의 도출이 어렵다는 점에서, 우선 각 장관별(기능별) 지출을 대상으로 역사적 변천과정을 추적하고 그 규모와
추이를 분석하도록 한다. 이러한 작업은 많은 시간과 노력이 필요한데, 본고는 지방재정연감이 처음 발간되어
최초로 제시된 통계연도인 1967년부터 현재까지의 자료를 바탕으로 각 시도별, 장관별 세출 자료를 축적한 후,
이를 편의상 일반행정, 사회복지, 산업경제, 지역개발(SOC 관련), 교육 및 문화관광, 민방위, 지원 및 기타로
다시 분류하여 분석하도록 한다.
지방재정지출의 장관별(부문별) 분류는 세 번의 큰 변화를 겪는다. 첫 번째 시기는 1967년부터 1995년,
두 번째 시기는 1996년부터 2007년, 마지막으로 2008년부터 현재까지로 구분할 수 있다. 이를 편의상
지방자치제 실시 이전 시기, 과도기, 정착기로 구분해 보도록 하자.1
1) 지방재정연감은 1968년 창간된 이래 매년 발간되었으나, 1970년은 발간되지 않은 것으로 추측된다. 현재 지방재정연감의 디지털자료가 구축되어 있는
국회도서관과 인쇄본을 보관하고 있는 국립중앙도서관 모두 1970년 지방재정연감은 결번으로 기록되어 있다. 이에 따라 본고에서는 1970년에 수록된
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2020지방재정발전세미나및한국지방재정학회추계학술대회
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