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연방제의 구성요소들이 충족되어야 한다는 것이다. 그러나, 이러한 조건이 충족되지 않으면, 부패 등으로 인한
비효율성이 초래된다는 것이다(Weingast, 2007; Smoke, 2006).
Weingast(2007)이 적절하게 지적한 바와 같이, 2세대 재정연방주의가 제안하는 모델, 즉 지방정부의
자주재원을 강화할수록 효율성이 높아진다는 것을 모든 나라에 일률적으로 적용해서는 곤란하다. ‘연방주의의
병리(pathologies of federalism)’로 인하여 분권화가 나라에 따라서 서로 다른 성과를 나타내기 때문이다.
지방정부들은 정치적, 법적/헌법적 및 경제적 제도들의 생태계 맥락 안에서 존재하고, 이러한 제도들이
지방정부의 성과에 영향을 미친다(Weingast, 2007: 5). 그리고, 같은 맥락에서 Litvak, Ahmad and
Bird(1998)는 “(재정)분권화는 효율성, 형평성, 거시경제적 안정성에 좋거나 나쁜 것이 아니라, 그 효과는
제도가 어떻게 설계되었는가에 달려 있다”고 지적한 바 있다. 다양한 국가의 사례연구를 섭렵한 이후, Rodden
et al.(2003)도 이론적으로는 재정분권이 그럴듯하지만, 재정분권이 가져오는 결과가 그렇게 소망스럽지 않은
경우도 많으며, 재정분권에 따른 효율성, 책임성 등의 개선 여부는 국가마다 독특한 다양한 사회적, 문화적
그리고 특히 제도적 요인들에 크게 의존한다고 지적하였다.
이러한 점에서 지방자치단체의 효율성에는 자주재원주의가 강조하는 이전재원의 비중이나 일반재원주의가
강조하는 자체재원과 일반적 보조금의 합계의 비중 외에도 다양한 법적?제도적?사회적?정치적?경제적
요인들이 영향을 미친다. 이하에서는 지방자치단체의 효율성 결정요인에 관한 선행연구에서 어떠한 변수들이
고려되었는지를 살펴보기로 한다.
2.선행연구
많은 연구들이 지방자치단체 간 효율성의 차이에 주목하고, 이 차이를 초래하는 요인에 관하여 분석하였다.
지방자치단체가 워낙 다양한 활동을 하고 있기 때문에 모든 활동의 총합에 대한 효율성을 파악하는 것은
쉽지 않은 작업이다(조정현, 2016). 따라서, 각 연구마다 지방자치단체 효율성의 일부 측면을 대상으로
분석하거나, 복수의 투입물과 산출물을 갖는 의사결정단위 간의 상대적 효율성을 측정하는 자료포락분석(Data
Envelopment Analysis)을 활용하는 경우(이은진외, 2007; 임병학, 2009; 이미애외, 2015; 정재명, 2016;
윤원수외, 2017; 조택희외, 2017; 유영아, 2018)가 대부분이다.
예컨대, 유영아(2018)는 DEA를 통하여 전국 69개 자치구의 효율성을 측정하고자 세출예산과 공무원수를
투입요소로, 공원면적, 지방세 수입 및 민원처리건수를 산출요소로 활용하였다. 이미애외(2015)도 16년간
225개 시군구를 대상으로 패널교정표준오차모형을 이용한 결함시계열회귀분석을 통해서 순세계잉여금과
지방재정 운용의 효율성 간의 관계를 분석하였다. 이때 효율성 측정을 위하여 DEA를 활용하여 재정운용의
상대적 효율성 지수를 도출하여 분석한 결과, 순세계잉여금이 많은 자치단체일수록 효율성이 낮은 것으로
나타났다.
DEA를 통해서 확보한 지방자치단체의 효율성지표를 종속변수로 하여 정부간 재정보조금이 어떠한 영향을
미쳤는지를 확인하고자 하는 회귀분석이 국내외의 다양한 연구자들에 의해서 시도되었으나, 그 결과는 매우
다양하다. 우선, Silkman and Young(1982)은 미국 6개 주 1575 학교구(school districts)의 공공도서관과
공립학교 버스 등 공공서비스를 대상으로 DEA를 활용하여 보조금이 효율성에 미치는 영향을 분석하였다.
수요 관련 변수 6개, 공급 관련 변수 4개를 통제변수로 하고, 총지출 대비 자체재원 비율을 독립변수로 하여
회귀분석을 실시한 결과, 효율성과 상급정부로부터의 이전재원비율(the non-local proportion of total
revenues) 간에는 음의 관계가 존재하는 것으로 나타났다. 이는 이전재원 비율이 높을수록, 즉 자체재원
비율이 낮을수록 효율성은 낮아진다는 것으로 자주재원주의의 주장을 지지한다.
De Borger & Kerstens(1996)도 DEA를 활용하여 벨기에 지방정부의 공공서비스의 효율성을 분석하였다.
효율성지수를 종속변수로 하고, 다양한 통제변수와 함께 1인당 포괄보조금을 독립변수로 설정하여 회귀분석을
한 결과, 1인당 포괄보조금이 높아질수록 통계적으로 유의미하게 비효율성이 높아진다는 것을 발견하였다.
Boetti et al.(2010)은 이탈리아 지방정부들의 지출의 비효율성을 DEA와 SFA를 통해서 평가하고 재정적
자주성 등 6개의 재정지표(fiscal indicators)와 선거 이후 기간 등 7개의 정치지표(political indicators)
그리고 공공관리 등 3개의 쓰레기관리모형(garbage management models)를 활용하여 그 결정요인을
분석하였다. 그 결과 이탈리아 지방정부들이 선거가 가까울수록 과도한 지출을 하고 있다는 점에서
선거예산주기설을 확인하였으며, 국내 안정화협약(domestic stability pact)이 효과를 발휘한 것을 확인하였다.
무엇보다도 이 연구와 관련해서는 재정연방주의이론이 제시한 바와 같이 재정적으로 독립적인 도시정부들이
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2020지방재정발전세미나및한국지방재정학회추계학술대회
비효율성이 초래된다는 것이다(Weingast, 2007; Smoke, 2006).
Weingast(2007)이 적절하게 지적한 바와 같이, 2세대 재정연방주의가 제안하는 모델, 즉 지방정부의
자주재원을 강화할수록 효율성이 높아진다는 것을 모든 나라에 일률적으로 적용해서는 곤란하다. ‘연방주의의
병리(pathologies of federalism)’로 인하여 분권화가 나라에 따라서 서로 다른 성과를 나타내기 때문이다.
지방정부들은 정치적, 법적/헌법적 및 경제적 제도들의 생태계 맥락 안에서 존재하고, 이러한 제도들이
지방정부의 성과에 영향을 미친다(Weingast, 2007: 5). 그리고, 같은 맥락에서 Litvak, Ahmad and
Bird(1998)는 “(재정)분권화는 효율성, 형평성, 거시경제적 안정성에 좋거나 나쁜 것이 아니라, 그 효과는
제도가 어떻게 설계되었는가에 달려 있다”고 지적한 바 있다. 다양한 국가의 사례연구를 섭렵한 이후, Rodden
et al.(2003)도 이론적으로는 재정분권이 그럴듯하지만, 재정분권이 가져오는 결과가 그렇게 소망스럽지 않은
경우도 많으며, 재정분권에 따른 효율성, 책임성 등의 개선 여부는 국가마다 독특한 다양한 사회적, 문화적
그리고 특히 제도적 요인들에 크게 의존한다고 지적하였다.
이러한 점에서 지방자치단체의 효율성에는 자주재원주의가 강조하는 이전재원의 비중이나 일반재원주의가
강조하는 자체재원과 일반적 보조금의 합계의 비중 외에도 다양한 법적?제도적?사회적?정치적?경제적
요인들이 영향을 미친다. 이하에서는 지방자치단체의 효율성 결정요인에 관한 선행연구에서 어떠한 변수들이
고려되었는지를 살펴보기로 한다.
2.선행연구
많은 연구들이 지방자치단체 간 효율성의 차이에 주목하고, 이 차이를 초래하는 요인에 관하여 분석하였다.
지방자치단체가 워낙 다양한 활동을 하고 있기 때문에 모든 활동의 총합에 대한 효율성을 파악하는 것은
쉽지 않은 작업이다(조정현, 2016). 따라서, 각 연구마다 지방자치단체 효율성의 일부 측면을 대상으로
분석하거나, 복수의 투입물과 산출물을 갖는 의사결정단위 간의 상대적 효율성을 측정하는 자료포락분석(Data
Envelopment Analysis)을 활용하는 경우(이은진외, 2007; 임병학, 2009; 이미애외, 2015; 정재명, 2016;
윤원수외, 2017; 조택희외, 2017; 유영아, 2018)가 대부분이다.
예컨대, 유영아(2018)는 DEA를 통하여 전국 69개 자치구의 효율성을 측정하고자 세출예산과 공무원수를
투입요소로, 공원면적, 지방세 수입 및 민원처리건수를 산출요소로 활용하였다. 이미애외(2015)도 16년간
225개 시군구를 대상으로 패널교정표준오차모형을 이용한 결함시계열회귀분석을 통해서 순세계잉여금과
지방재정 운용의 효율성 간의 관계를 분석하였다. 이때 효율성 측정을 위하여 DEA를 활용하여 재정운용의
상대적 효율성 지수를 도출하여 분석한 결과, 순세계잉여금이 많은 자치단체일수록 효율성이 낮은 것으로
나타났다.
DEA를 통해서 확보한 지방자치단체의 효율성지표를 종속변수로 하여 정부간 재정보조금이 어떠한 영향을
미쳤는지를 확인하고자 하는 회귀분석이 국내외의 다양한 연구자들에 의해서 시도되었으나, 그 결과는 매우
다양하다. 우선, Silkman and Young(1982)은 미국 6개 주 1575 학교구(school districts)의 공공도서관과
공립학교 버스 등 공공서비스를 대상으로 DEA를 활용하여 보조금이 효율성에 미치는 영향을 분석하였다.
수요 관련 변수 6개, 공급 관련 변수 4개를 통제변수로 하고, 총지출 대비 자체재원 비율을 독립변수로 하여
회귀분석을 실시한 결과, 효율성과 상급정부로부터의 이전재원비율(the non-local proportion of total
revenues) 간에는 음의 관계가 존재하는 것으로 나타났다. 이는 이전재원 비율이 높을수록, 즉 자체재원
비율이 낮을수록 효율성은 낮아진다는 것으로 자주재원주의의 주장을 지지한다.
De Borger & Kerstens(1996)도 DEA를 활용하여 벨기에 지방정부의 공공서비스의 효율성을 분석하였다.
효율성지수를 종속변수로 하고, 다양한 통제변수와 함께 1인당 포괄보조금을 독립변수로 설정하여 회귀분석을
한 결과, 1인당 포괄보조금이 높아질수록 통계적으로 유의미하게 비효율성이 높아진다는 것을 발견하였다.
Boetti et al.(2010)은 이탈리아 지방정부들의 지출의 비효율성을 DEA와 SFA를 통해서 평가하고 재정적
자주성 등 6개의 재정지표(fiscal indicators)와 선거 이후 기간 등 7개의 정치지표(political indicators)
그리고 공공관리 등 3개의 쓰레기관리모형(garbage management models)를 활용하여 그 결정요인을
분석하였다. 그 결과 이탈리아 지방정부들이 선거가 가까울수록 과도한 지출을 하고 있다는 점에서
선거예산주기설을 확인하였으며, 국내 안정화협약(domestic stability pact)이 효과를 발휘한 것을 확인하였다.
무엇보다도 이 연구와 관련해서는 재정연방주의이론이 제시한 바와 같이 재정적으로 독립적인 도시정부들이
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